作者：成立
中国人民大学土地政策与制度研究中心 研究员
2019年是新中国成立70周年，是全面建成小康社会关键之年。21日闭幕的中央经济工作会议在形势判断、政策协同、任务部署等多个方面都提出了新的表述，为明年的经济社会发展描绘了一幅靓丽的图景，也将对未来房地产市场的发展产生深刻的影响。
一、宏观政策取向稳定压倒一切，逆周期调节优先供给侧改革
在2019年这个特殊的时间节点上，本次中央经济工作会议将明年的经济工作定调为“至关重要”。“至关重要”也就是要求明年的经济工作不容有失，可见中央的重视程度显著升级。本次会议对经济工作的规律性认识中强调五个“必须”。其中，“必须精准把握宏观调控的度，主动预调微调、强化政策协同”，是在对过去“大水漫灌”式过渡刺激和“一刀切”式过度调控进行深刻反思后提出宏观调控新思路，意味着未来的宏观调控会更加注重政策制定的科学性、稳健性和协调性。本次会议再次强调“六稳”，这也是从今年7月、10月、12月三次中央政治局会议后第四次强调“六稳”。这说明虽然稳中求进的工作总基调不变，但在内外发展环境日趋严峻的形势下，“稳增长”实质已经成为明年施政的核心目标。
尽管中央仍然认为“我国经济运行主要矛盾仍然是供给侧结构性的”，但在当前“外部环境复杂严峻，经济面临下行压力”的发展阶段，有效需求不足却是现阶段的主要矛盾。本次中央经济工作会议将“强化逆周期调节”放在“供给侧结构性性改革”之前，说明中央将平衡短期需求管理优先于长期结构性改革，并选择通过“实施积极的财政政策和稳健的货币政策”来熨平短期经济波动。在供给侧结构性改革上，本次会议强调使用“巩固、增强、提升、畅通”四种方式，意味着深层次、动筋骨的体制机制改革会相对置后，这也充分体现了政策“维稳”的特点。在稳定压倒一切的宏观政策取向下，预计明年的房地产调控会基本维持现状——既不会像17年一样持续行政加压，以免造成房价崩盘和投资下行；也不会像16年上半年一样由调控转为刺激，以免再度出现房价的报复性反弹。
二、房住不炒总基调不动摇，短期调控重在稳预期
从2016年9月至今，在中央确立的“分类调控，因城施策”方针下，本轮房地产调控周期已持续两年多。与过去相比，无论是范围、时间，还是力度、强度，都堪称空前收紧。2018年7月中央政治局会议首次提出“六稳”之后，关于放松房地产调控的争议就持续不断。本次中央经济工作会议延续了十九大所确立的“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”，而且对房地产调控的政策表述也依然放在“加强保障和改善民生”一节中，这说明未来注重民生属性的房地产调控总基调不会动摇。
本次中央经济工作会议将“因城施策”前置，“分类调控”改成“分类指导”。这说明中央的房地产调控思路由过去的“自上而下”转为“因地制宜”，“因城施策”，未来会更加注重通过城市政府的区域性政策调节干预市场，而非全国强制性的“一刀切”。为了进一步落实地方政府责任，本次会议强调“夯实城市政府主体责任”，这相当于又给地方政府上了一个紧箍咒：如果政策调整后房价控制不力，就要追究城市政府相关责任人的责任。这意味着即使地方政府要对政策进行微调，也必须在房住不炒的原则下，以稳地价、稳房价和稳预期为出发点，保持房地产调控政策的持续性和稳定性，而不能回归过去涨了调、降了松的老路。
三、房地产长效机制建设提速、住房供给体系优化成施政重点
回顾过去的中央经济工作会议，2016年首次提出“加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制”；2017年提出“完善促进房地产市场平稳健康发展的长效机制”；2018年再次提出要“构建房地产市场健康发展长效机制”并将其置于“房住不炒”之前。从“加快研究建立”、“完善”到“构建”，说明房地产长效机制的政策构建不仅在提速，而且将逐渐成为未来出台相关房地产调控政策的框架指导。
本次会议既没有强调“发展住房租赁市场”，也没有提“租购并举”，而是要“完善住房市场体系和住房保障体系”。从逻辑上来说，完善住房供应体系也是房地产长效机制建设中的组成部分，这是中央对房地产市场调控认识深化的体现。完整的住房供给体系包括高端商业住宅（高端商品房+高端租赁房）、普通商品住宅（普通商品房+普通租赁房）和保障性住房（限价房+廉租房++公共租赁房）三个层次。我国目前的住房发展现状却是住房总量供过于求，而供给结构不合理：首先，大户型、高价位的高端商品房供给过多，而中小户型、中低价位普通商品房供给不足；其次，商品房市场发展过快，而住房租赁市场发展滞后；第三，保障性住房总量不足，其中公共租赁房有效供给不足。去年中央经济工作会议侧重强调“发展住房租赁市场”，此后在一波租赁新政刺激下，金融资本带动租赁市场快速发展，但因为住房供应体系的缺陷，出现了部分租赁机构为占领市场囤积房源、哄抬租金，进而加剧商品房市场供求失衡的问题。本次会议提出的“完善住房市场体系”意味着未来将优化住房供给结构，平衡商品房市场和住房租赁市场，避免细分市场发展过热；“完善住房保障体系”则意味着未来政府会进一步加大对保障性住房建设的投入力度，尤其是提高公共租赁房的有效供给。
四、土地管理法修正案短期难出台，三块地改革试点或再度延期
十八届三中全会首次提出要“建立城乡统一的建设用地市场”。2015年2月，全国人大常委会通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》。2017年11月，十二届全国人大常委会第三十次会议通过决定，33个试点地区“三块地”改革延期一年。今年年底举行的十三届全国人大常委会第七次会议将审议“关于再次延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限”的决定草案的议案和土地管理法修正案草案的议案。本次中央经济工作会议提出，“要总结好农村土地制度改革三项试点经验，巩固改革成果，继续深化农村土地制度改革。”相比于16年“统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点”和17年“健全城乡融合发展体制机制，清除阻碍要素下乡各种障碍”的表述，今年“总结”、“巩固”“继续深化”的表述相对保守，这说明在稳增长的政策取向下，具有牵一发而动全身作用的农村土地制度改革被置于平稳推进的路径上。《土地管理法》在去年经过一轮征求意见和修订后，在征收标准、集体土地流转和增值收益分配等问题上仍存在较大争议，且与《土地管理法》修订密切相关的《物权法》、《合同法》、《担保法》等法律也需要同步修改。在当前三块地改革试点尚未取得显著成效和成熟经验的情况下，预计《土地管理法》修正案短期内难以出台，今年提交审议的三块地改革试点大概率也将再度延期。
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