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平民村：近代上海的“廉租房”

▲ 中山路平民村占地52亩，建有甲种住房330间。

严国海

20世纪二三十年代，上海社会最低收入阶层主要是居住在草棚内的城市平民，政府鉴于草棚的危险性和治理市容着眼，开始了平民住房建设的过程。在财政投入有限的前提下，当时上海市政府主要采取了向银行信贷和向垄断企业融资的方式，前后兴建了三个平民住所和四个平民村，满足了一部分草棚居民改善居住条件的需要。但由于政府过度依赖商业贷款，还本付息压力较大，加上土地私有制使建设成本高昂，因此平民住房的租金定价偏高，影响了居民生活水平的提高。如何正确处理社会筹资和财政投入的关系，是“廉租房”建设面临的一个问题。

兴建起因与背景

上海市政府于1928年10月开始实施平民住房的建设。起因是当月闸北邢家宅长春路草棚发生大火，一夜之间数百名居民无家可归，多数灾民被迫露宿街头。有些居民准备在原地重新搭建草棚。

据统计，当时上海的草棚总数在5万户左右。这些家庭居住条件十分恶劣，棚舍破陋，缺乏最低限度的市政卫生设施，居民收入低微，生活在社会的最底层。为紧急安置灾民并安抚民心，1928年10月，上海特别市政府会议通过决定，筹建平民住屋，组建上海市政府“筹建平民住所委员会”。

“筹建平民住所委员会”（1930年7月易名上海市政府平民住所委员会）的任务主要是：调查市内平民居住状况、调查市内草棚分布情形、 筹款建筑、设计、勘定建筑地点、工程建设监督、制订平民住所管理方法和奖励市民兴筑等事项。

在各方的努力下，至1931年先后建成三处平民住所。第一平民住所位于全家庵路(即今临平北路)，距离邢家宅长春路不远，占地22.863亩，建有平民住房100余间。第二平民住所位于斜土路，占地面积23.998亩，建有平民住房400间。第三平民住所位于交通路，占地面积15.543亩，建有平民住房300间。

1931年7月1日，平民住所委员会全部工作移交上海市工务局。由于工务局职能所限，此后平民住所建设工作几近停顿状态。

平民住房较大规模的建设阶段，起始于1935年4月。是月17日，“上海市平民福利事业管理委员会”（简称平福会）宣告成立。市府各局局长及若干知名中外人士为委员。其中有两位欧美人士和一位日本人，据称这样的组织结构是因为，“有外人容易对付租界，容易吸收外资”。根据平福会的组织章程，它主要举办模范平民住所和人力车夫有关的事业，以及办理平民教育卫生等事业。

平福会是一个“议事而兼执行”的机构，由于有较高的权威和比较充足的借贷资金来源，在短短的半年多时间里，它就先后建成了其美路、中山路、大木桥和普善路四处平民住房，并命名为平民村。

其美路（今四平路）平民村占地39.5亩，建有甲种住房214间，乙种36间；中山路平民村占地52亩多，建有甲种住房330间；大木桥平民村占地22亩多，建有甲种住房160间，乙种8间；普善路平民村占地48.5亩，建有甲种住房252间。此外上述平民村均建有男女宿舍各1所，供单身职工居住。四处平民村建筑面积合计2.69万平方米。

资金的筹集与使用

平民住房的建设不同于商品住房的开发，一次性投资大，回收周期长，经济效益低，理论上应该属于财政投资领域。但是由于当时政府的性质，在财政支出上不可能以平民住房保障为重点，因此，在财政投入严重不足的制约下，平民住房建设主要采取了由上海市财政局和市政府分别出面，向商业银行和企业信贷融资的方式。

1930年，市政府决定从临时经费项下拨10万元（含已拨2万元），并批准向市银行借贷12万元，计划建造平民住房1200间。后因财政未能兑现拨款，只能依靠向市银行借贷进行建设。

其中规定，12万元借款分六期交付，1932年7月份起由上海市财政局按月拨款1万元还本，至1933年6月份还清。借款月息九厘，利息以房屋租金收入为担保，由财政局按还款表结付。借款以现有第一平民住所、第二平民住所及将来以该借款添建之全部建筑物为担保品，但基地不在其内，所有建筑物保险单由上海市银行保管。借款如届期不能偿还，市银行得将全部担保品随时处分。

银行信贷资金的支持，弥补了财政投入的不足，是初期三处平民住房建设得以顺利进行的重要保证。但不可否认的是，由于商业信贷成本较高，政府为了降低财政支出，就有可能将还贷的负担向房租转嫁。

1935年平民住房建设获得较大进展同样得益于借款。根据上海市政府向沪西电力公司借款一百五十万元合约的规定，以一百万元举办模范平民住所，以五十万元举办与人力车夫有关之事业。政府承诺偿付借款本金及对于递减之剩余借款付给长年（30年）六厘之利息。将该借款经营各项事业之一切收入，以及依据政府与公司所订专营权合约的有关规定、政府向公司征收的款项，优先充作偿还本借款本息之担保品。

值得注意的是，平民住房建设的初始资本如果完全来自企业贷款，财政缺乏必要的投入，平民住房的租金就不可能有效降低。

为了开拓其他筹资渠道，当时的上海市政府还提出过以变卖公产充实平民住所建设基地；平民住所委员会还制定规则，以“奖劝民众团体及私人集资建筑”；市建设讨论委员会专门议决“向各绅富各慈善团体及各商业团体募借”经费，并“请市府令饬公安局社会局向各工厂劝设工人住所以补官力之不逮”；市政府还拟定保障章程，奖励各界建造平民住屋如免除房捐及减轻水电负担等。但从实践上看，这些措施均收效甚微。

就平民住房建设资金的使用而言，在住房的设计、施工和购买用地上，也反映出具有一定的效益观念和质量意识。

初期落成的三处平民住所，每家只有一间房，“以致住宅环境不易改善”，平民村设计时作了适当的改进，有甲乙两种住房，以满足基本的生活居住功能为目标。如占大多数的甲种住房包括居室、厨房和盥洗室各一间，并在居室上搭有小阁楼。各村还建有礼堂、洗衣场及厕所等公共设施。

1935年建设平民村时，工务局在《申报》上发布了工程招标公告。在建设用地上，三处平民住所都是租地建房的，政府面临着租金上升的压力。考虑到上海地价的上涨趋势，平民村建设在资金许可的基础上，采取了“买地造屋”，以求在降低租金成本的同时，获得未来的土地增值收益，并以此提高政府偿还债务的能力。

在平民住房建设成本力求降低的同时，另一方面，由于旧上海土地私有制的属性，使平民住房建设的成本大大提高。全家庵路平民住所支付的土地租金每年每亩50银元，斜土路平民住所每年每亩30银元，交通路平民住所每年每亩130余银元。在1935年建造的四处平民村共耗资57万多银元中，购买土地的投入就几乎占了三分之一。

土地私有制的制约下，政府非但无法划拨公地用于平民住房的建设，相反必须在有限的资金中拿出很大一部分用于土地产权的支出，包括土地成本在内的建设成本大大提高。

政府在面临土地成本高昂的情况下，若缺乏足够的财政投入，过度依赖银行和企业贷款，不仅使平民住房的租金可能偏高，也使平民住房建设的规模极为有限。从总的建设情况来看，前后两阶段、总共1800多间平民住房（不含男女宿舍）的建设规模，相对于上海5万户草棚居民来说，不过是杯水车薪。

管理与租金

平民住房的租金由上海市财政局统一收取，管理维修费用也由市财政局统一支出。

管理费用主要是管理人员的薪水支出。上海市政府建立起了由国家公职人员组成的管理机构，这不同于一般的物业管理。“平民住所设总管理员一人，总理全市平民住所事务，每一平民住所设管理员一人，于必要时得增设助理员若干人，由社会局委任，办理本住所下列各事项：一，关于清洁卫生事项；二，关于安宁秩序事项；三，关于住民生活之训练指导事项；四，关于住民公共娱乐事项等。”

1935年，上海市社会局将平民住所归属附近的平民村管理，即第一平民住所由其美路平民村管辖，第二平民住所由大木桥平民村管辖，第三平民住所由普善路平民村管辖。每个村设主任一人，另有助理员38人。除村主任和助理员外，聘用教职员若干人。“村主任秉承本会总干事督同助理员办理村内住宅宿舍的管理人事登记文书庶务事项，调查统计报告事项等；村内一切学校教育社会卫生事业及公民训练由村主任督同助理员及教职员办理；各村支出经费由村主任造具预算决算呈由本会核转市政府；村主任每月须将村内工作状况报告本会查核。”

对平民村加强管理和控制，是平福会的重要工作。在该会设立之初，除建筑设计组外，它又专设了训练组，为实施管理和控制做准备。1935年7月该会登报招考训练班学员，并借四川路青年会开班训练，前后四个半月，“所定学科约有党义、簿记、民众教育、卫生及初级救伤法、演说、社会经济、体育、产妇及儿童管理及社会调查各科”，“考试及格有34人，均已分派为各村主任及助理员，主任月薪60元，助理员则40元。”这支力量虽然也可能为平民村居民提供一定的社会服务，但其主要目的却是适应国民党“训政”时期的需要。这也从一个侧面反映了，当时上海市政府建设平民住房力求达到的另一个目的。

平民住房的出租对象主要是草棚居民，这从平民住房建设选址在草棚区附近，以及承租户的实际情况来看，大体如此。但对于甲种住房每月3元、乙种住房4元的房租（三个平民住所每间2.5元），还是有相当一部分居民无力承担，他们会继续选择草棚居住，以至于后来修订的《平民村居住规则》不得不扩大出租范围，把对象进一步扩大为“本市市民”、“有相当职业”、“全家每月收入在30元以下”等。

就当时情况来看，上海下层的平民家庭，有正常工作的话，月收入一般在15-20元，每月三四元的房租对当时普遍存在的四五口之家来说，确是比较大的负担。而把平民住房的出租对象扩大到最下层的草棚居民以外，既反映了房租确实较高的事实，也反映了政府为收回住房投资，不惜牺牲贫困居民利益的本质。平民住房的租金标准是政府制定的，虽然低于同等住房的市场租金，但对于草棚居民这一最低收入阶层来说还是偏高。

根据上海市社会局1931年对平民住所居民生活状况的调查，在722户家庭中，“生活裕如者”仅46户；“生活尚可者”460户；“赤贫”113户；“次贫”103户。说明居民中生活状况不佳者还是占有相当的比例。

一般来说，租金标准实行政府定价，原则上按照维修费和管理费两项因素确定，同时也应该考虑到按租赁户家庭收入的一定百分比来确定房租，如按承租家庭月均收入的5% ～10%交纳租金是比较适当的。但由于平民住房的资金来源主要是借贷资金，政府在租金定价的时候通常就要考虑还贷的因素，因此在财政投入不足的前提下，租金标准偏高不可避免，这在一定程度上加重了平民支付租金的负担，从而对平民生活水平的提高产生不利的影响。

1935年落成的四处平民村，在1936年2月交付使用时，中山路平民村交费户数145，登记户数208，分别占该处全部住房的44%和63%；普善路平民村交费户数75，登记户数139，分别占30%和55%；其美路平民村交费户数70，登记户数262，分别占28%和104%。只有大木桥路平民村交费户数和住户数完全相等，都是168家。这说明平民是很需要住房的，但他们中相当一部分人的支付能力又是很有限的。

平民入住后，由于房租负担较重，逃租现象也时有发生。据稽查员调查后称，租户“均系贫民，家具不多，一二辆人力车即可装运，逃迁时均在夜间，又不报告公安局，以至无从扣留”。由于房屋租金在家庭收入支出中的比例过大，造成了不少居民不愿意搬入平民住所居住，有的还希望以保留饲养牲口维持生计。

据调查，各棚户不愿意迁入的原因之一是“住所内不能养猪生计攸关”。希望在平民住房里继续养猪，或许是这些来自农村的棚户居民的陋习，但以此副业来弥补家庭收入的不足，似乎也是显见的事实。平民住房的租金偏高才是问题的主要症结。

因此，要使平民住房的租金标准有所降低，从而使平民的基本生活有所保障，惟有加大政府的财政投入，使政府的财政开支而不是收缴的房租，成为社会筹资还本付息的主要来源。这也是政府确定合理房租的基本保证。但当时上海市政府由于其阶级局限性，不可能这样做。旧政府是不可能做到财政取之于民用之于民，不可能真正从改善民生的角度，自觉地为最下层劳动群众谋福利的。■

（作者系上海财经大学经济学院副教授，经济学博士。周知秋编辑，工作邮箱：zhouzhiqiu@wxjt.com.cn）

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